行政机关批复是否可诉的认定。
内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，对相对人的权利义务产生实际影响时，可以纳入行政诉讼的受案范围。
延安宏盛建筑工程有限责任公司诉延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案
审理法院：陕西省高级人民法院
案 号：（）陕行终字第28号
案 由：其他行政行为
裁判日期：年05月24日
问题提示
行政机关批复是否可诉的认定
案件索引
-12-08
陕西省延安市中级人民法院
一审
（）延中行初字第6号
-05-25
陕西省高级人民法院
二审
（）陕行终字第28号
裁判要旨
内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，对相对人的权利义务产生实际影响时，可以纳入行政诉讼的受案范围。
关键词
行政机关批复行政诉讼受案范围
基本案情
原告（二审被上诉人）：延安宏盛建筑工程有限责任公司（以下简称宏盛公司）
被告（二审上诉人）：延安市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）
原告宏盛公司诉称：本公司承建延安市子长县石窑坪小区河东村村民安置建设工程项目时，发生塔式起重机倒塌事故。事故发生后，相关部门成立子长县“10·21”事故调查组处理此事。虽然本公司一再要求对塔吊的产品质量申请司法鉴定，但调查组却不予采纳，违反规定作出了调查报告。被告市安监局按照该报告的事故责任认定作出了延市安监发（）16号《关于子长县10·21建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》。该批复中第3条和第9条就是针对本公司作出的具体行政行为，本公司对该批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定均不服，向陕西省安全生产监督管理局申请行政复议，陕西省安全生产监督管理局行政复议维持了该批复。故向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告市安监局作出的延市安监发（）16号《关于子长县10·21建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》。
被告市安监局辩称：其作出的延市安监发（）16号批复属于行政机关内部批复，不是针对原告的具体行政行为，不直接对原告产生法律效力，具有不可诉的性质，该案不属于人民法院行政诉讼受案范围。另外，该批复认定事实清楚、内容、程序均合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：宏盛公司承建延安市子长县石窑坪小区河东村村民安置建设工程项目后，年6月29日，该工程项目部与山东省济南圣龙建筑机械有限公司签订塔吊买卖合同，购买了该公司制造日期为年7月14日的塔式起重机一部，合同约定卖方不负责安装，由买受人找有资质的队伍安装，出卖人派技术员指导。后项目部将起重机的安装口头承包给一个长期从事塔吊安装但没有建设厅签发的《资质证》和《上岗证》的安装队伍，并于年7月16日将塔吊首次安装好。同月23日，延安市特种设备检验所对塔吊检验为合格。年11月21日7时许，因塔吊提升高度不够，在安装附加墙加升第4个标准节的作业过程中，塔吊外套架、回转机构及以上部位的起重臂、平衡臂、平衡重及塔帽整体朝后臂方向倾翻，从33米高处坠落，造成3人死亡，2人受伤，直接经济损失达.2元。事故当日天气多云转晴，日平均温度9.6度，日平均风速1米/秒，可排除自然因素造成事故。事故发生后，由市安监局、市技术监督局、市城乡建设局、市公安局等单位成立子长县“10·21”事故调查组，对事故进行了调查，调查其间，技术组于11月18日给调查组出具了事故分析报告，认为“该塔吊是否存在质量问题有待于司法鉴定”。后宏盛公司就塔吊的产品质量向调查组申请司法鉴定，调查组认为事故的原因很明确，不需要进行技术鉴定。宏盛公司遂向呼和浩特市科学技术咨询服务中心申请司法鉴定，后经子长县公证处证据保全公证后，年1月7日，呼和浩特市科学技术咨询服务中心作出的鉴定结论为：顶升套架焊接质量存在明显缺陷；顶升套架所检结构材料中部分材料性能不符合GB/T-对QB的要求。
年12月5日，子长县“10·21”事故调查组向延安市人民政府作出《子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告》，认为该事故是一起安全生产责任事故，直接原因是塔吊安装队没有安装资质，并按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，报请延安市政府批复。年1月10日，市安监局作出了延市安监发（）16号《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》。该《批复》同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定。后子长县监察局将该《批复》内容告知被上诉人宏盛公司，并向宏盛公司送达了该《批复》的复印件。宏盛公司后向陕西省安全生产监督管理局提出行政复议，陕西省安全生产监督管理局年7月4日作出《行政复议决定书》，对该《批复》予以维持，同时告知申请人可以自接到复议决定之日15日内向人民法院起诉。
裁判结果
延安市中级人民法院于年12月8日作出（）延中行初字第6号行政判决：撤销被告市安监局于年1月10日作出的“延市安监发（）16号”《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》中“同意《事故调查报告》中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定”；并由被告延安市安监局重新作出具体行政行为。案件诉讼费50元由被告市安监局承担。宣判后，市安监局不服，以本案《批复》属内部行为，不属行政诉讼受案范围、被诉《批复》合法为由，提起上诉。陕西省高级人民法院于年5月25日作出（）陕行终字第28号行政判决：驳回上诉，维持原判。
法院认为
法院生效裁判认为：被诉延市安监发（）16号《关于子长县“10·21”建筑工地塔式起重机倒塌事故调查报告的批复》虽未由上诉人延安市安监局正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了复印件，已将批复的内容外化，而该批复中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为被上诉人设定了一定的义务，该批复与被上诉人有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以一审法院受理被上诉人宏盛公司的起诉正确，上诉人延安市安监局称该批复属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，本案不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。本案事故调查中，技术组给调查组出具的事故分析报告中明确指出“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定”，被上诉人也申请对塔吊的产品质量进行司法鉴定，在未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定”的规定进行鉴定，且没有任何有效证据排除出事塔吊产品质量问题的情况下，上诉人即作出批复，对事故原因、责任等进行了分析、认定，属事实不清，故一审判决认为事故批复未能全面查清原因，从而撤销批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定正确，依法应予维持，上诉人延安市安监局的上诉理由不能成立，依法应予驳回。
案例评析
本案争议焦点主要是《批复》是否可诉及该《批复》是否合法两个问题。
一、关于本案《批复》是否可诉的问题
1.本案被诉《批复》在形式上属在行政机关内部运作的内部行政行为，通常情况下，因为内部行政行为对公民法人或其他组织的权利义务尚未产生实际影响，因此不作为行政诉讼受案范围。
在通常的事故处理过程中，根据相关事故调查处理的程序规定，事故批复是对调查组事故调查报告中所作的事故原因、事故性质和事故责任认定等的批复，从形式上看是内部批复，其中认定的事故责任、事故性质、事故原因等在之后相关职能部门对责任人的处罚中虽然可能作为处罚的依据，但被处罚人如果不服，可以起诉处罚决定，在审查处罚决定的依据时会审查到事故批复，但该批复在未以处罚为载体送达相对人时，由于只是行政内部运作程序，还无法确定最终必然会对行政相对人的权利义务产生何种影响，因此，没有提起行政诉讼的必要，也就被排除在了行政诉讼受案范围之外。
2.本案被诉《批复》经行政机关的职权行为外化后，对宏盛公司的权利义务已产生实际影响，应作为行政诉讼受案范围。
内部批复不向相对人送达，因此无法确定其对相对人最终产生的实际影响，从而不可诉，但内部行为一旦通过行政机关的职权行为外化后，就将对相对人的权利义务产生确切的实际影响，则应纳入行政诉讼受案范围。本案《批复》作出后，虽未正式给宏盛公司送达，但作为事故调查成员单位之一的子长县监察局将批复作为谈话内容告知被上诉人宏盛公司，并送达了该《批复》的复印件，已在行使行政职权时将批复的内容外化，而该《批复》中将宏盛公司列为责任单位，并要求给予处罚，为宏盛公司设定了一定的义务，已经对宏盛公司产生实际影响，该《批复》与宏盛公司有利害关系，且陕西省安全生产监督管理局复议决定亦告知宏盛公司可以提起行政诉讼，所以上诉人延安市安监局称该《批复》属内部批复，不对被上诉人宏盛公司产生法律效力，不属人民法院受案范围的上诉理由不能成立。
此处强调行政机关依职权外化，主要是区别于一些相对人通过不正当手段，如私下打听、索取甚至窃取一些内部文件，一旦发现其中对己不利，即行起诉，而此时，尚无法证明这些内部行政行为必将对其权利义务产生实际影响，因而不应将其列为行政诉讼受案范围。
二、关于本案《批复》是否合法的问题
本案对《批复》合法性的争议主要集中在如何看待分析报告中“是否存在质量问题有待于司法鉴定”，即本案未经司法鉴定作出的《批复》事实是否清楚。市安监局认为分析报告中虽有这一句话，质量问题确实也属应调查的问题，而调查组的专家认为主要是无资质造成事故，无须鉴定，但没有任何证据排除质量问题。所以本案《批复》是在技术组给调查组出具的事故分析报告中明确指出“该塔吊是否存在质量问题还有待于司法鉴定”，宏盛公司也申请对塔吊的产品质量进行司法鉴定，且没有任何有效证据排除出事塔吊产品质量问题的情况下，未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定”的规定进行鉴定而直接作出，其对事故原因、责任等进行的分析、认定，因缺乏有效证据支持而属事实不清，一审判决认为事故批复未能全面查清原因，从而撤销批复中对事故原因的分析、事故性质和事故责任的认定正确。
第
相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
数据来源
人民法院案例选年第1辑总第87辑
审判人员
一审法院合议庭成员:李树德马东风刘满忆第
二审法院合议庭成员:焦玉珍汪筱萍王瑞芳
编写人
陕西省高级人民法院王瑞芳马小莉
责任编辑
黄斌
审稿人
范明志
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